制图/李晓军

立法要实施、要执行,不是摆在那儿看的,也不是给未成年人犯罪以后当挡箭牌的,立法一定要考虑到可执行性。

专家认为,未成年人保护法和预防未成年人犯罪法的修改是当务之急,修法过程中,应当确立少年保护为第一大利益原则,在此基础上明确国家监护制度、未成年受害人救助制度、对虐待儿童和性侵案件的强制报告制度等几个基本制度。

“两眼一睁,就要忙到熄灯。两眼一闭,还得提高警惕。”

全国人大代表、辽宁省辽阳市第一高级中学教师王家娟这样描述自己26年的班主任生活。

从2013年起,王家娟就开始进行未成年人保护方面的调研。她在去年的一次调研中了解到,一所中学发生斗殴事件,一名学生被打伤。但是,学校没有报案,家长对外也只是说孩子被蹭破了点儿皮。最后,双方选择“私了”。

“通过调研了解到的情况越多,就越是对未成年人保护感到忧虑。未成年人保护法实施已26年了,但校园欺凌、斗殴、收取保护费等现象在一些学校屡禁不止,通过媒体曝光的事件或许只是冰山一角。”王家娟说。

在王家娟看来,要想更好地保护未成年人的合法权益,不仅要修改未成年人保护法,还要修改刑法等法律中的相关内容,从而构建一个更加完善的未成年人保护法律制度。

北京大学法学院教授赵国玲提出完善我国未成年人保护法律法规三步走的设想:首先,修改未成年人保护法和预防未成年人犯罪法；其次,推动刑法设立专章；再次,条件成熟后再制定其他单行法律。

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共青团中央近日召开完善未成年人保护法论证会暨团中央议案建议提案办理答复会,邀请全国人大代表、全国政协委员、相关专家以及全国人大、全国政协、国务院相关部门负责人,就如何完善未成年人保护展开讨论。

　　对校园欺凌进行专门立法

全国政协委员、安徽省戏剧家协会副主席侯露在接到团中央的邀请时,毫不犹豫地答应了下来。

“未成年人保护工作一直在完善,但当我近距离了解到校园暴力的时候,我是真的有点等不及了。”侯露坦言,希望借这次机会,和与会者一起推动未成年人保护法修改的步伐。

“我在调研过程中了解到一个真实案例,让我很难过。几名正值豆蔻年华的女孩子,群殴了另外一名同龄女孩儿,直接把那个孩子打进了精神病院。最终,学校开除了带头打人的那名女学生。”侯露在忧虑的同时也在思考,到底该怎么做才能管住校园暴力。

侯露希望,能够有一部专门的法律作出规定,明确学生在入学时要接受法治教育,明确家长、共青团、社会力量等主体的责任与工作内容。对于校园暴力和校园欺凌,应该让事前预防替代事后惩罚。

全国人大内务司法委员会工青妇室副主任王幼丽称,侯露反映的这种情况,在基层很突出,大多是之前的教育工作做得不到位,犯事儿了以后才处理,但这个时候已经晚了。

团中央维护青少年权益部副部长、上海政法学院刑事司法学院院长姚建龙了解到,已有很多国家针对校园欺凌进行了专门立法。

“针对校园暴力和校园欺凌,预防的效果要比事后打击好得多,但这又是一个长期的过程。针对校园欺凌进行专门立法,不论是以行政法规还是以专门法律的形式,都不失为一种解决问题的思路。”姚建龙说。

　　降低刑事年龄需要谨慎

是否降低未成年人刑事责任年龄,是众多学者与专家关注的焦点。

全国人大代表、辽宁省北票市尹湛纳希高级中学教师刘宏艳指出,从国际上看,虽然有一些国家可能会宽容未成年人犯罪,但是它们把未成年人的年龄定得比较低,另外对未成年人犯罪有严格的社会教育、社会服务,需要做很多年,而且有了质的变化之后才能刑满释放。

北京师范大学刑事法律科学研究院副院长宋英辉认为,降低刑事责任年龄应慎重。

“一方面,未成年人违法犯罪多数还是家庭和社会环境造成的,不是其本身的原因。所以降低刑事责任年龄,把家庭和社会的责任让未成年人承担有点不公平；另一方面,现在有大量的医学、影像学证明,情绪控制和行为控制真正成熟是在24岁至26岁之间,在这种情况下,以简单地加重刑罚惩罚未成年人的方式解决不了实际问题。”宋英辉说。

但在宋英辉看来,上述两点因素还不是最主要的。

“未成年人出现问题以后,目前对未成年人的干预方式是非专业的,简单处罚会影响到未成年人大脑发育、颅骨发育,这种影响对未成年人将来融入社会、开展正常的人际交往都会形成障碍,甚至形成反社会人格的现象,社会为此付出的后续代价会更多。”宋英辉说。

这一话题的争论焦点在于——14岁以下的未成年人犯罪怎么办?

宋英辉说,不降低刑事责任年龄、不给这些未成年人定罪,不是不管不顾,而是要有相应的措施。

“14岁、16岁以下如果建立了比较完备的教育矫正体系,管束的时间可以更长。定罪3年,管制可能是5年、6年,甚至更长时间,直到将其矫正好。针对这些严重危害社会行为的未成年人,对其不良行为、违法行为、危害行为应建立分级干预体系,同时还要教会他们相应的知识与生活技能,否则,如果没有谋生技能,将来还有可能会犯罪。”宋英辉说。

“要注重保护性、保障性的制度建设。修法的重点应放在保护、保障,而不是更多考虑赋予其什么样的权利,也不是单纯地考虑降低未成年人的刑事责任年龄。保护和保障特别需要制度建设、机构建设、经费保障、政府重视。”北京大学法学院教授马忆南认为。

　　系统性修改多部法律

无论是对于校园暴力进行专门立法的建议,还是针对刑事责任年龄的争议,都传达出了一个观点——保护未成年人的合法权益不能仅靠一部法律,而是要进行系统考量。

目前,我国已初步形成以未成年人保护法、预防未成年人犯罪法为核心,相关法律、行政法规、司法解释、部门规章、地方性法规等相配套的未成年人保护法律制度。

然而,与社会发展和当前未成年人保护工作的实际相比,我国未成年人保护立法还存在一些薄弱环节。

“例如,缺少独立的少年司法制度、缺少替代刑罚的保护处分措施,针对多次出现的校园暴力与校园欺凌等,相关法律法规还没有及时跟上。”团中央书记处书记尹冬梅指出。

全国人大常委会2017年监督工作计划显示,今年会围绕未成年人保护法实施情况进行专题调研。重点调研完善未成年人监护制度,特别是农村留守儿童监护的情况,研究遏制校园暴力及实施对轻微犯罪和有严重不良行为未成年人更为有效的教育矫治方式,研究修改未成年人保护法及相关法律规定问题。专题调研报告计划在8月底前完成。

其中的关键,是对未成年人保护法的修改。

马忆南认为,未成年人保护法的定位是综合性法律,在未成年人保护法律制度中处于很高的地位,预防未成年人犯罪法等法律的地位都应在其之下。

“因此,作为一部未成年人保护的主体性法律,应当提出一些未成年人保护的基本原则和基本制度架构,但是在具体的制度设计上要对其他法律拾遗补缺或者是有针对性地选择重点来建立重点性的保护制度。”马忆南说。

赵国玲认为,未成年人保护法和预防未成年人犯罪法的修改是当务之急,修法过程中,应当确立少年保护为第一大利益原则,在此基础上明确国家监护制度、未成年受害人救助制度、对虐待儿童和性侵案件的强制报告制度等几个基本制度。

　　立法要考虑可操作性

法律的生命力在于实施,一些专家指出,未成年人保护法最需要修改的地方,就在于其操作性。

全国政协委员、湖南省文联副主席汤素兰认为,未成年人保护法主体责任不清,不利于未成年人权益的有效保护,应作进一步完善,增强法律的可操作性。

刘宏艳同样建议,完善司法解释和执法标准条款,制定具体的实施细则。

“例如,未成年人保护法第七十一条规定,胁迫、诱骗、利用未成年人乞讨或者组织未成年人进行有害其身心健康的表演等活动的,由公安机关依法给予行政处罚。但是,这项规定未明确此类活动行为在什么程度、什么范围由执法机关依法给予什么样的惩处,诸如这样的条文需要进一步细化。”刘宏艳说。

中国社会科学院法学研究所教授王雪梅指出,立法要实施、要执行,不是摆在那儿看的,也不是给未成年人犯罪以后当挡箭牌的,立法一定要考虑到可执行性。

“比如说政府责任,我来之前看了台湾地区的少年福利保护法,某个问题涉及到政府哪些部门,列举了很多部门,涉及到的每个部门有什么样具体的职责、负责什么样的范围,包括经费来源都非常具体。未成年人保护法为什么使不上劲儿?就是因为这些规定不明确,如果都是负责主体就没有主体了,这就是这个法特别大的问题。”王雪梅说。

“被舆论广泛关注的南京‘虐童案’,后来为什么没有落实?因为法律没有指明怎么落实。剥夺监护权之后,这个孩子没地方去,最后是谁都不管。”王雪梅举例指出。

“事实上,剥夺监护权之后的一系列工作才是重要的,包括生活安置、求学安置、心理辅导等问题,都要明确到非常具体的部门和负责人来落实。这样规定的好处在于,方便实施的同时也便于追究责任。法律如果这样规定,还会没办法执行吗?”王雪梅指出,有必要在法律中确立政府责任观念,明确每个部门的具体职责、负责范围、经费来源等。（记者 蒲晓磊）